Le Conseil d'Etat rejette les demandes d'annulation du décret du 24 mars 2000 instituant une modulation des aides accordées aux agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune

Réunis à Berlin pour définir les perspectives budgétaires de l'Union européenne à l'horizon 2006,  les chefs d'Etat et de gouvernement avaient conclu, le 26 mars 1999, un accord prévoyant notamment une réforme de la politique agricole commune. Des règlements communautaires avaient alors permis aux Etats membres de réduire de 20% les montants des paiements versés aux agriculteurs pour une année civile donnée, à la condition de consacrer les sommes ainsi économisées au financement de mesures bénéficiant au secteur agricole. C'est sur cette base que, par le décret du 24 mars 2000, le gouvernement a mis en oeuvre une modulation du régime de soutien direct bénéficiant aux agriculteurs français en prévoyant une réduction de 20% des paiements versés aux exploitations ayant perçu plus de 30 000 euros d'aides au titre de l'année précédente dans le cadre de la politique agricole commune.

Par décision du 11 juillet 2001, l'Assemblée du contentieux du Conseil d'Etat rejette les demandes d'annulation de ce décret qu'avaient formées divers exploitants et organisations agricoles professionnelles. Elle considère que le règlement du 17 mai 1999, en application duquel a été pris ce décret, ne contrevient pas au traité instituant la Communauté européenne. Elle juge également qu'en fixant au 1er janvier 2000 la date d'entrée en vigueur de la réforme, le gouvernement, qui avait annoncé dès le mois de mai 1999 son intention de mettre en place la modulation des aides permise par le règlement communautaire et consulté sur ce projet le Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire, n'a pas méconnu les principes de confiance légitime et de non-rétroactivité. Enfin, elle écarte le moyen tiré par les requérants de ce que le décret du 24 mars 2000 placerait les agriculteurs français dans une situation d'inégalité par rapport aux producteurs d'autres Etats membres, en créant des distorsions du marché et de la concurrence.

Tirant les conséquences de l’arrêt du 21 mars 2000 de la Cour de justice des Communautés européennes, le Conseil d'État valide pour l’essentiel l’arrêté du ministre de l’agriculture et de la pêche en date du 5 février 1998 portant inscription au catalogue officiel des espèces et variétés de plantes cultivées en France et autorisation de la mise en culture de trois variétés de maïs génétiquement modifié, produites par la société Novartis Seeds ; il annule cependant la disposition de cet arrêté limitant à trois ans la durée de leur inscription.

Les autorités françaises avaient été saisies en novembre 1994 par la société Novartis Seeds d’une demande de mise sur le marché de trois variétés de maïs génétiquement modifié. Après instruction, elles avaient transmis cette demande à la Commission des communautés européennes, conformément à la procédure prévue par la directive communautaire du 23 avril 1990 modifiée relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés (O.G.M.) dans l’environnement. Après consultation des comités scientifiques placés auprès d’elle, la Commission des communautés européennes avait pris, le 23 janvier 1997, une décision favorable à la mise sur le marché. Au vu de cette décision, le ministre de l’agriculture et de la pêche avait inscrit les trois variétés, par arrêté du 5 février 1998, au catalogue officiel des espèces et variétés de plantes cultivées en France et ainsi autorisé leur mise en culture. Par le même arrêté, il avait limité à trois ans la durée de cette inscription. Les associations Greenpeace France, Ecoropa France, les Amis de la terre, ainsi que la Confédération paysanne et des particuliers avaient demandé au Conseil d’Etat d'annuler l’arrêté du 5 février 1998, dont la légalité était subordonnée au respect de deux types de réglementations, à savoir celles relatives, d’une part, à l’autorisation de mise en culture d’organismes génétiquement modifiés (O.G.M.) et, d’autre part, à l’inscription au catalogue des variétés cultivées.

Par une première décision, en date du 25 septembre 1998, la Section du contentieux du Conseil d'État avait décidé le sursis à l'exécution de cet arrêté, en attendant de trancher la question de sa légalité. Examinant ensuite l’affaire sous cet angle, la Section avait jugé, dans une seconde décision rendue le 11 décembre 1998, que les requêtes soulevaient une question sérieuse de droit communautaire, qui devait être tranchée à titre préjudiciel par la Cour de justice des Communautés européennes (C.J.C.E.), conformément à l'article 177 du traité de Rome (devenu article 234 CE). La question portait sur l’interprétation de la directive du 23 avril 1990 en ce qu’elle prévoit qu’en cas d’avis favorable de la Commission, “l'autorité compétente ... donne son consentement par écrit à la notification de manière à permettre la mise sur le marché du produit et elle en informe les autres États membres et la Commission” : les autorités nationales étaient-elles à ce stade tenues, compte tenu de la décision favorable de la Commission des communautés européennes, de délivrer le “consentement” écrit permettant la mise sur le marché du produit, ou, comme le suggéraient les requérants, conservaient-elles un pouvoir d'appréciation qui leur aurait permis de ne pas donner ce “consentement” ?

En réponse à la question posée par le Conseil d’Etat, la Cour de justice des communautés européennes a déclaré dans un arrêt du 21 mars 2000 que la directive devait être interprétée en ce sens qu’après “décision favorable” de la Commission des communautés européennes, l’autorité compétente qui a transmis la demande est obligée de délivrer le “consentement écrit” permettant la mise sur le marché du produit. Elle a toutefois précisé que si l’Etat membre concerné dispose entre-temps de nouveaux éléments d’information qui l’amènent à considérer que le produit peut présenter un risque pour la santé humaine et l’environnement, il n’est pas tenu de donner son consentement. Mais il doit alors en informer immédiatement la Commission et les autres Etats membres pour que, dans les délais prescrits par la directive, une décision soit prise en la matière selon la procédure prévue par le droit communautaire. En d’autres termes, l’Etat destinataire est obligé de se conformer à l’avis contraignant de la Commission, sauf s’il estime que sont survenus des éléments nouveaux, soit dans l’intervalle séparant le jour de la saisine de la Commission, qui n’en aurait pas eu connaissance, et le jour où celle-ci formule sa réponse, soit postérieurement à cette réponse.

Tenu de se conformer à l’interprétation donnée par la C.J.C.E., le Conseil d’Etat vient de régler définitivement le litige, par une décision du 22 novembre 2000. Il juge, pour l’essentiel, que, compte tenu de la décision du 23 janvier 1997 de la Commission des communautés européennes favorable à la mise sur le marché des trois variétés de maïs génétiquement modifié produites par la société Novartis Seeds, le gouvernement français était obligé, en l’absence d’éléments nouveaux, de délivrer son “consentement écrit” et que, dans ces conditions, les critiques adressées par les requérants à la régularité de la procédure ayant précédé la transmission du dossier à la Commission des communautés européennes, à les supposer établies, ne pouvaient avoir affecté la légalité de l’arrêté attaqué.

Le Conseil d’Etat s’en serait donc tenu à rejeter la demande d’annulation dont il avait été saisi, si l’un des requérants n’avait curieusement soulevé un autre argument, tiré de ce que l’arrêté attaqué serait illégal au regard de la seconde réglementation à respecter, concernant l’inscription au catalogue des plantes cultivées : non sans quelque paradoxe, il se plaignait de ce que le ministre avait limité à trois ans la durée de l’inscription. Or, ce moyen était fondé : le ministre de l’agriculture et de la pêche ne pouvait, en effet, limiter cette durée sans méconnaître les dispositions de l’article 7 du décret du 18 mai 1981 modifié pris pour l'application de la loi du 1er août 1905 sur la répression des fraudes en ce qui concerne le commerce des semences et plants, prévoyant que l’inscription au catalogue est valable pour une période de dix ans renouvelable par période de cinq ans.

Conformément à une jurisprudence constante, dégagée notamment à propos de l’inscription des produits pharmaceutiques sur la liste des médicaments remboursables par la sécurité sociale, le Conseil d’Etat annule donc l’arrêté attaqué en tant qu’il limite à trois ans la durée de l’inscription au catalogue des trois variétés produites par la société Novartis Seeds, ce qui a pour effet concret de porter à dix ans la durée de l’inscription et de l’autorisation de mise sur le marché décidées en 1998 par le ministre de l’agriculture et de la pêche, par application directe des règles du décret du 18 mai 1981 dans sa rédaction aujourd’hui en vigueur. Résultat paradoxal mais logique : le Conseil d’Etat, saisi de la légalité d’un acte administratif, doit, en effet, examiner l’ensemble des moyens soulevés par la requête et accueillir tout moyen fondé, quand bien même les conséquences liées à ce moyen ne seraient pas celles que souhaitent en réalité les requérants.

Il est essentiel, cependant, de souligner que le Conseil d’Etat a statué sur la légalité de l’arrêté à la date à laquelle il a été pris. Aussi la décision rappelle-t-elle que si des éléments nouveaux le justifient, le ministre peut suspendre ou abroger sa décision d’inscription au catalogue des variétés en cause de maïs génétiquement modifié, sous réserve d’en informer les autorités communautaires.

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